Tổ chức hệ thống chính quyền địa phương - một số đề xuất sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Hiến pháp năm 1992, về đơn vị hành chính lãnh thổ có: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, thành phố và thị xã; quận; xã, thị trấn, phường. Tuy nhiên, việc có hay không có HĐND và UBND lại được để cho Luật quy định và điều này nếu xét trên nguyên tắc, luật có thể quy định để phân biệt giữa phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và đơn vị hành chính mang tính quản lý để có hay không có HĐND và UBND. Xét trên nguyên tắc này, nếu phân biệt giữa đơn vị hành chính lãnh thổ như Hiến pháp năm 1992 quy định và đơn vị hành chính lãnh thổ gắn với chính quyền địa phương (HĐND và UBND) thì việc thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường mà thay vào đó chỉ có một cơ quan hành chính do tỉnh thành lập thì cũng không cần phải bàn nhiều đến tính hợp hiến của việc thực hiện thí điểm này như vừa qua mà chỉ cần sửa Điều 4, Điều 5 của Luật Tổ chức HĐND và UBND là đủ cơ sở pháp lý cho việc không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. Và như vậy cũng không cần phải sửa đổi Hiến pháp về vấn đề này, chúng ta cũng có thể có thời gian để tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND hay xây dựng Luật Chính quyền địa phương, Luật Tự quản địa phương... Xét về nguyên tắc chung, các bản Hiến pháp giữ nguyên một quan điểm là: phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính và gắn với nó có cơ quan quản lý. Tư duy chung không thay đổi là bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương luôn là hai chủ thể: HĐND và UBND. Hai chủ thể này tuy đều thuộc hệ thống quản lý nhà nước các vấn đề địa phương (chính quyền địa phương) nhưng lại là hai chủ thể khá độc lập. UBND vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa là cơ quan chấp hành của HĐND.Về tổ chức lãnh thổ để thành lập chính quyền địa phương: Một là, những khu vực đặc biệt, mang tính chất đặc biệt nên được trao tư cách riêng và có thể có một cách thức tổ chức riêng. Ví dụ, Thái Lan trao cho vùng Bangkok, Nhật Bản trao cho vùng Tokyo quy chế riêng và ghi cụ thể trong Luật. Nước ta có Luật Thủ đô nhưng lại thiếu một chuẩn mực riêng cho cách tổ chức chính quyền Thủ đô. Hai là, phân biệt đô thị và nông thôn theo đúng nghĩa quản lý nhà nước vùng lãnh thổ đô thị hóa và vùng nông thôn. Cách thức tổ chức quản lý các vùng đô thị và nông thôn sẽ phải được điều chỉnh bằng những điều khoản riêng, không thể để chung như hiện nay. Ba là, cần hiểu đúng bản chất của chính quyền địa phương với đầy đủ nghĩa là quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ mang bản sắc địa phương; thống nhất chỉ có một chủ thể duy nhất quản lý nhà nước và tổ chức cung cấp dịch vụ ở địa phương đó. Cách thức tổ chức có thể theo những mô hình khác nhau nhưng trên nguyên lý chung là chính quyền địa phương ở đó phải do người dân ở đúng địa phương đó lựa chọn. Bốn là, tôn trọng tính tự quản của từng vùng địa phương gắn với chính quyền địa phương. Điều này đòi hỏi pháp luật phải quy định cụ thể mỗi loại đơn vị chính quyền địa phương sẽ phải làm những công việc nào; những công việc nào không được làm; những loại công việc nào hoàn toàn được quyền lựa chọn mang tính địa phương. Không nên nói chung chung là: cấp nào cũng có nhiệm vụ quản lý nhà nước về kinh tế, an ninh, quốc phòng... Càng phân định cụ thể những loại công việc nào phải làm càng dễ phân định được các vấn đề khác. Năm là, vùng lãnh thổ địa lý gắn với nó là chính quyền địa phương sát với Trung ương (cấp tỉnh) cần nghiên cứu và chuẩn hóa mang tính ổn định lâu dài. Sáu là, vùng lãnh thổ gắn với nó là chính quyền địa phương cơ sở, là nơi có thể có nhiều thay đổi và do đó nhiều nước đã và đang có xu hướng hợp nhất những vùng nhỏ thành vùng lớn hơn, mặc dù về cấp chính quyền không thay đổi. Trong khi đó, nước ta đã và đang có xu hướng tách nhỏ các đơn vị địa lý và cũng gắn với nó là chính quyền cơ sở. Đây là vấn đề cần nghiên cứu vì nếu xét trên nguyên tắc quản lý nhà nước, việc sáp nhập các vùng thành một vùng lớn hơn sẽ giảm được khá nhiều đầu mối của cơ quan nhà nước, cũng có thể xem điều này là một cách thức để nâng cao hơn hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Mặt khác, việc cung cấp các dịch vụ mang tính chất công như điện, đường, trường... thì tính kinh tế sẽ cao hơn nhiều nếu tổ chức lại theo quy mô lớn hơn, sẽ giảm được chi phí. Từ 31.12.2009 đến 31.12.2011, đơn vị chính quyền địa phương cấp xã của nước ta tăng từ 11.112 lên 11.121. Con số này cho thấy, nước ta có xu hướng gia tăng các đơn vị chính quyền địa phương cấp cơ sở và xu hướng bé hóa các cấp lãnh thổ. Cần lưu ý rằng, mỗi lần thay đổi cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương như vậy đều kéo theo chi phí rất lớn. Nên có những chính sách cụ thể để có thể sáp nhập nhiều xã thành một liên xã nhưng chỉ có một chính quyền địa phương cấp xã. Muốn vậy, quy định về mặt thủ tục sáp nhập phải đơn giản và tự nguyện hợp nhất của các xã. Bảy là,phân định vùng đô thị và thành phố. Về HĐND quận, huyện, phường: Xét về số lượng tính đến tháng 11.2012 thì huyện và quận là 605 đơn vị, còn phường tính đến 31.12.2011 là 1.448 đơn vị. Nếu đồng loạt không tổ chức HĐND ở cả 3 loại vùng hành chính – lãnh thổ trên, có thể thấy sẽ tiết kiệm được một khoản ngân sách khá lớn: mỗi HĐND cấp huyện, quận có từ 30-40 đại biểu; phường có 25-35 đại biểu với bộ máy quản lý, phục vụ... Tuy nhiên, điều này mới chỉ là xem xét trên khía cạnh kinh tế đơn thuần. Việc bỏ hay không bỏ HĐND dù cấp nào cũng phải được xem xét trên nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương. Vấn đề tổ chức phân chia không gian lãnh thổ theo địa lý và vấn đề tổ chức chính quyền địa phương để quản lý các vấn đề của địa phương có thể tách thành hai cách suy nghĩ. Nếu đồng nhất giữa hai cách tổ chức có thể sẽ làm cho vấn đề phức tạp hơn. Hiện nay, do cách tư duy đơn vị hành chính luôn gắn với chính quyền địa phương và mô hình tổ chức cơ quan quản lý nhà nước các vấn đề địa phương lại theo hai chủ thể vừa phụ thuộc vừa độc lập và không tạo ra được một cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước các vấn đề địa phương hoàn chỉnh. Hoạt động của HĐND và UBND vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính đại diện cho cấp trên đã làm cho vai trò của HĐND có những hạn chế và do đó, đã không ít ý kiến cho rằng HĐND hoạt động không hiệu quả. Trong khi đó, UBND lại vừa mang tính chất thứ bậc với cấp trên vừa mang tính chất chấp hành với HĐND cùng cấp. Mặt khác, tính tự quyết các vấn đề mà HĐND đưa ra lại phụ thuộc rất lớn vào cơ quan hành chính cấp trên nên trên thực tế khó có thể tạo ra được điều kiện cho UBND thực hiện các nghị quyết của HĐND nếu không quan niệm là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Việc sử dụng cụm từ không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường và giữ nguyên cơ cấu tổ chức hành chính đã gây ra nhiều cuộc tranh luận. Nhưng nếu tư duy theo hướng: tổ chức lại đơn vị lãnh thổ, đơn vị hành chính lãnh thổ và chính quyền địa phương thì cách tiếp cận và nhận thức của xã hội, giới nghiên cứu cũng sẽ khác. Khi đó, sẽ không có sự đụng độ về mặt pháp lý, khoa học cũng như xu hướng chung về cách thức tổ chức chính quyền địa phương của thế giới. Nghiên cứu sẽ tập trung hơn vào việc tổ chức phân chia lại lãnh thổ để quản lý và thành lập các chính quyền địa phương, hơn là vẫn giữ nguyên một cấp chính quyền mà tư duy bỏ đi HĐND. Nếu tổ chức quản lý nhà nước các vấn đề địa phương theo mô hình chính quyền địa phương như các nước làm thì không thể bỏ HĐND. Tính dân chủ, tính tự quản, tự quyết về các vấn đề của địa phương thuộc về HĐND của địa phương đó. Kiến nghị sửa đổi Chương Chính quyền địa phương của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992Một là, nên khẳng định tính tự quản của chính quyền địa phương và thống nhất sử dụng thuật ngữ chính quyền địa phương thay cho hai chủ thể như hiện nay là HĐND và UBND. Tính tự quản không phải là tạo ra sự chia tách mà là sự phân định rõ ràng về mối quan hệ, nhiệm vụ và quyền hạn giữa các loại chính quyền địa phương để không bị chồng chéo, trùng lặp, can thiệp. Hai là, khi đã thống nhất cách tiếp cận chính quyền địa phương với đúng nghĩa là chủ thể quản lý mang tính tự quản, độc lập lẫn nhau thì thuật ngữ UBND cần xác định đúng bản chất của nó. Nên bỏ cụm từ UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (hay cơ quan hành chính của nhà nước ở địa phương). Nếu vẫn tư duy như vậy, UBND sẽ lại vừa là cơ quan chấp hành địa phương lại vừa đại diện của nhà nước ở địa phương, tức là vừa tản quyền, vừa phân quyền. Ba là, nếu vẫn phân chia lãnh thổ cả nước như các bản Hiến pháp đã quy định thì cần thay đổi cách tư duy về thành lập chính quyền địa phương. Như vậy, ở vùng đô thị có một phần là ngoại thành, tức là vùng có mức độ đô thị hóa thấp, mang tính nông thôn thì tổ chức hành chính lãnh thổ của những vùng này có hai phần: vùng thành phố, không phân chia thuộc quyền quản lý của chính quyền thành phố, còn vùng nông thôn sẽ là một đơn vị hành chính có chính quyền riêng và phân chia nhiệm vụ giữa chính quyền thành phố với vùng này trên nguyên tắc phân định rõ ràng, không can thiệp, không phụ thuộc, tự chủ. Những vùng đô thị đích thực là thành phố thì vùng lãnh thổ và chính quyền đô thị trùng nhau và là chính quyền một cấp. Bốn là, đối với những vùng nông thôn thì việc phân chia lãnh thổ và chính quyền địa phương nên theo nguyên tắc tạo ra một chủ thể thống nhất, duy nhất quản lý các vấn đề của địa phương. Việc lựa chọn mô hình chính quyền địa phương ở vùng này nên linh hoạt. Bao nhiêu loại chính quyền địa phương không thực sự quan trọng. Điều quan trọng là không nên tạo ra một cơ chế mang tính chất thứ bậc để quản lý các vấn đề lãnh thổ được trao cho từng cấp lãnh thổ. Năm là, trong xu hướng đổi mới tư duy, cả nước có thể có hai cấp chính quyền địa phương: cấp tỉnh sẽ thực hiện quản lý nhà nước vùng lãnh thổ thuộc tỉnh trên những công việc mà pháp luật chỉ giao cho tỉnh. Cấp thấp nhất, có thể tên gọi là xã như hiện nay sẽ là cấp chính quyền đầy đủ với chức năng quản lý nhà nước các vấn đề trên lãnh thổ mà không thuộc tỉnh và chỉ giao cho xã. Sáu là, do đặc điểm của nước ta, mức độ đô thị hóa còn thấp. Nhiều thành phố trực thuộc Trung ương có vùng ngoại thành quá rộng, nên chăng bỏ cách tiếp cận như hiện nay mà chỉ gọi chung là tỉnh. Tỉnh sẽ chia thành thành phố các loại theo quy mô dân số, mật độ dân số và thu nhập và xã hoặc tên gọi khác. Bảy là, Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh nên được trao một quy chế riêng giống như ở nhiều nước. Đây là một vùng đô thị hơn là thành phố. Cách thức tổ chức cũng chỉ nên theo chính quyền 2 cấp. Sẽ có thành phố cốt lõi, hạt nhân của vùng đô thị (nội đô) và có các thành phố nhỏ hơn (ví dụ Hà Nội là vùng đô thị Thủ đô) bao gồm Thủ đô (nội đô), các thành phố vệ tinh như Hà Đông, Sơn Tây, Đông Anh, Gia Lâm hay vùng đô thị Hồ Chí Minh cũng tương tự như vậy. Các thành phố và vùng ngoại thành sẽ có chính quyền địa phương của chính mình và phân định cụ thể công việc thuộc chính quyền vùng đô thị và chính quyền còn lại theo luật định. Cách tư duy về vùng đô thị cho hai khu vực này sẽ mang tính lãnh thổ nhưng khi tổ chức chính quyền địa phương sẽ theo nguyên tắc: các thành phố nằm trong vùng đô thị phát triển sẽ ngang nhau về cấp, trong đó, một số thành phố có tư cách của tỉnh nhưng cũng có tư cách của xã (mô hình của Paris hay các thành phố của Nhật Bản); các xã thuộc vùng đô thị kém phát triển được trao quyền để có thể sáp nhập với thành phố với thủ tục đơn giản. Tám là, cách thức tổ chức hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta sắp tới nên khẳng định hệ thống chính quyền địa phương hai cấp: tỉnh và xã (hoặc có thể là tên gọi khác). Trong đó, chính quyền cấp tỉnh có thể chia ra thành các loại thành phố và các vùng nông thôn. Luật có thể quy định thêm về cách thức tổ chức lãnh thổ của thành phố thuộc tỉnh nhưng không phải để thành lập chính quyền địa phương mà chỉ nhằm những mục đích như: đơn vị bầu cử, văn hóa... Xã cũng có thể tổ chức thành các làng nhưng cũng không mang tính chính quyền địa phương. Mỗi một đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh và xã) có chính quyền địa phương để quản lý các vấn đề trên vùng lãnh thổ với những nhiệm vụ theo luật định và bình đẳng, ngang nhau, không có cấp trên và cấp dưới. Quan hệ giữa chính quyền địa phương tỉnh và xã không mang tính quan hệ thứ bậc, nghĩa là tỉnh làm việc của tỉnh, xã làm việc của xã và tất cả đều dưới sự điều chỉnh, quy định của pháp luật. Tổ chức như vậy có tính tự quản cao cho cả hai cấp. Chính quyền tỉnh có thể tổ chức các đơn vị lãnh thổ để đặt các văn phòng của tỉnh theo nhu cầu quản lý nhưng đó không phải là chính quyền địa phương mà là yếu tố cấu thành của chính quyền tỉnh. Đối với khu vực Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, nên trao quy chế đặc biệt về tổ chức chính quyền địa phương của hai khu vực này, xác lập các loại thành phố trong vùng Hà Nội và vùng thành phố Hồ Chí Minh, các vùng nông thôn ngoại thành với cơ cấu riêng và có một cấp có Hội đồng. Nếu thay đổi tư duy về cách thức tổ chức lại chính quyền địa phương theo đúng nghĩa như trên, có thể thay đổi những quy định và điều cơ bản là phải chuyển từ tư duy HĐND và UBND là hai chủ thể thành một chủ thể có tư cách pháp nhân, độc lập, không phải là cấp dưới của Chính phủ hay chính quyền vùng lãnh thổ lớn hơn. HĐND và UBND hoạt động mang tính độc lập, theo đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn do pháp luật quy định; bỏ các quy định về tác động mang tính chất chỉ thị và tăng cường sự giám sát hoạt động của chính quyền địa phương thông qua QH chứ không phải là tạo ra cơ chế phụ thuộc của chính quyền địa phương cấp lãnh thổ nhỏ vào cấp lãnh thổ to.