Hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhìn từ góc độ kiểm soát thủ tục hành chính trong quá trình lập pháp

Thành công của Đề án 30 đã giúp nhận diện rõ hơn những tồn tại cơ bản của quá trình ban hành quy định TTHC.Thực tế cuộc sống cho thấy, khi nào và ở đâu tồn tại hoạt động quản lý nhà nước đối với cá nhân, tổ chức thì ở đó sẽ xuất hiện thủ tục hành chính (TTHC). Dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung, TTHC là công cụ, phương tiện quan trọng để các cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Còn dưới góc độ xã hội, TTHC lại là cầu nối chuyển tải các chính sách vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân, tổ chức được tiếp cận với chính sách và hưởng lợi ích chính đáng của mình. Hầu hết các chính sách liên quan đến người dân chỉ “sống” và vận hành thông qua các quy định TTHC. Chính vì vậy, quy định về TTHC cũng như quá trình thực hiện là sự thể hiện một cách rõ nét, tập trung nhất bộ mặt của chính quyền và sự tiến bộ văn minh, dân chủ của một xã hội. Như các luật gia nước ngoài thường nói, ở đâu pháp luật càng đơn giản thì ở đó xã hội càng văn minh, kinh tế càng phát triển.Do vậy, từ những năm 90 của thế kỷ trước, cải cách TTHC và kiểm soát chất lượng các quy định về TTHC đã được coi là nhiệm vụ quan trọng và Đề án Đơn giản hoá thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý của Nhà nước giai đoạn 2007-2010 (gọi tắt là Đề án 30) là đòn bẩy thúc đẩy mạnh mẽ tiến trình cải cách TTHC.Thành công của Đề án đã gây được những ấn tượng tốt đẹp với người dân và doanh nghiệpnhưng cũng cho chúng ta thấy rõ bức tranh toàn cảnh về những yếu kém của nền hành chính Việt Nam, đặc biệt là chất lượng của việc ban hành, thực hiện các quy định TTHC trong suốt thời gian qua, đó là:Thứ nhất, TTHC được ban hành một cách tùy tiện, do nhiều cơ quan và dưới nhiều hình thức văn bản khác nhau, kể cả công văn hành chính;Thứ hai, chất lượng các quy định TTHC không được kiểm soát chặt chẽ, vẫn còn hiện tượng “nhóm lợi ích” cục bộ; nhiều thủ tục con, giấy phép con trái luật vẫn được áp dụng thực hiện.Thứ ba, với cách ban hành theo kiểu “cổ cồn trong phòng lạnh”, hoàn toàn thiếu tính thực tiễn, thiếu sự đánh giá tác động nên nhiều TTHC không cần thiết không hợp lý và không hiệu quả vẫn được “lưu thông” đã gây nên sự tốn kém cho xã hội, cho người dân và doanh nghiệp.Thứ tư, quy trình thực hiện TTHC thiếu sự công khai, minh bạch. Nhiều cơ quan tự quy định thêm giấy tờ, hồ sơ, kéo dài thời gian thực hiện thủ tục, yêu cầu bổ sung giấy tờ nhiều lần gây tâm lý lo ngại, chán nản cho người làm thủ tục.Có nhiều nguyên nhân của sự tồn tại, yếu kém nêu trên nhưng nguyên nhân cơ bản nhất là chưa có một cơ chế kiểm soát đồng bộ đối với việc ban hành các quy định về TTHC.Nhận thức rõ vấn đề này, kết hợp với kinh nghiệm sau 3 năm triển khai Đề án 30 cũng như tham khảo những kinh nghiệm của thế giới về cải cách thể chế như Croatia, Hàn Quốc, Hà Lan, Đức, Pháp, Anh, Mê xi cô, Hoa kỳ… đồng thời thể chế hóa tinh thần chỉ đạo của Đảng về cải cách TTHC tại Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 1/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước,Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 về kiểm soát TTHC. Theo đó, các quy định về TTHC được kiểm soát chặt chẽ từ khâu dự thảo cho tới việc thực hiện nhằm từng bước khắc phục những hạn chế, tiếp tục nâng cao chất lượng TTHCđể cắt giảm gánh nặng hành chính, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính, từng bước cải thiện quan hệ giữa nhân dân với chính quyền, góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, giải phóng nguồn lực xã hội và thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh, bền vững, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế.Nghị định 63/2010/NĐ-CP có nhiều điểm mới có tác động tích cực đến quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định về TTHC.Đó là,TTHC phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành hoặc trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành; do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành. Như vậy, hiện nay TTHC chỉ do các cơ quan nhà nước ở trung ương và ở cấp địa phương thì chỉ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành. Điều này đã góp phần tăng chất lượng TTHC và tránh được sự tùy tiện trong việc quy định TTHC, đảm bảo kiểm soát tập trung, chặt chẽ đối với các quy định TTHC. Về hình thức, TTHC chỉ được ban hành trong các văn bản QPPL đã làm cho quy định TTHC ngày càng được minh bạch, rõ ràng, tránh sự “xen, lồng” những lợi ích của nhiều cơ quan mang tính “tư lợi”.Việc đánh giá tác động TTHC được thực hiện ngay trong quá trình dự thảo văn bản với nội dung tập trung vào sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả của TTHC. Đây là công việc đã làm thay đổi căn bản tư duy về TTHC của các cơ quan soạn thảo khi có ý tưởng “lập pháp” đối với một TTHC. Theo quy định mới, cơ quan chủ trì soạn thảo phải đánh giá sự cần thiết của việc quy định thủ tục đó thông qua trả lời 18 câu hỏi được nêu trong Biểu mẫu về sự cần thiết ban hành TTHC. Các câu hỏi này đã yêu cầu cơ quan soạn thảo phải trả lời được những vấn đề về nội dung chính sách mà TTHC đó “chuyển tải”. Ví dụ như thủ tục nhằm giải quyết vấn đề nào của mặt chính sách; có giải pháp nào có thể thay thế việc quy định TTHC để giải quyết vấn đề trên…Sau khi xác định được sự cần thiết của việc ban hành quy định TTHC, cơ quan soạn thảo đánh giá tính hợp lý của quy định về TTHC đối với từng nội dung cụ thể, như tên TTHC, cách thức thực hiện, trình tự thực hiện, hồ sơ... bằng cách trả lời 13 câu hỏi trong Biểu mẫu tính hợp lý của quy định TTHC. Như vậy, cơ quan soạn thảo phải đưa ra nhiều giải pháp khác nhau trong việc thiết kế từng nội dung quy định của TTHC và trên cơ sở đánh giá tác động sẽ lựa chọn giải pháp nào được coi là hợp lý, tối ưu nhất. Tiếp đến là xem xét tính hợp pháp của TTHC, nghĩa là là xem xét thẩm quyền ban hành, hình thức quy định, tính thống nhất, đồng bộ với các quy định của pháp luật hiện hành cũng như các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Như vậy, vớitrên 50 câu hỏi cụ thể theo mẫu thống nhất thuộc 4 nhóm tiêu chí về: sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và tính hiệu quả mà cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định TTHC phải trả lời, việc ban hành quy định TTHC đã được đưa qua một “tấm thảm lọc” để đảm bảo chất lượng của TTHC khi ban hành cùng với các yếu tố về sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của TTHC.Việc tham gia ý kiến của cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC là một nội dung mới được tiến hànhsau khi các cơ quan soạn thảo hoàn thiện đánh giá tác động TTHC và đồng thời với việc lấy ý kiến các cơ quan liên quan khác. Khi nhận được hồ sơ đề nghị tham gia ý kiến đối với quy định về TTHC trong dự thảo VBQPPL của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC sẽ tiến hành đánh giá tác động độc lập cùng với tham vấn ý kiến của các chuyên gia, các tổ chức và cá nhân là đối tượng tác động của TTHC, trên cơ sở đó đưa ra ý kiến phản biện để cơ quan soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh sửa.Đánh giá tác động TTHC và lấy ý kiến cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC đối với quy định về TTHC được xem làmột công đoạn mới bổ sung vào quy trình xây dựng các VBQPPL có quy định TTHC. Quy định nàyhoàn toàn phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không làm kéo dài thời gian xây dựng VBQPPL nhưng lại giúp nâng cao chất lượng VBQPPL nói chung và TTHC nói riêng khi thời gian tham gia ý kiến về TTHC là 20 ngày nằm trong khuôn khổ thời gian 60 ngày mà cơ quan dự thảo đăng tải dự án, dự thảo văn bản QPPL lên cổng thông tin điện tử của Chính phủ để lấy ý kiến nhân dân theo quy định của Luật.Thông qua việc đánh giá tác động độc lập, ý kiến phản biện của hệ thống cơ quan kiểm soát TTHC góp phần nâng cao chất lượng TTHC, kịp thời phát hiện và khắc phục những bất cập của TTHC, bảo đảm nguyên tắc chỉ duy trì những thủ tục thật sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và có chi phí tuân thủ thấp nhất. Hiện nay, khi hệ thống cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC đang từng bước chuyển sang ngành Tư pháp thì nội dung trên của Nghị định 63 cũng đã được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo tính phù hợp nhưng sẽ không làm mất đi giá trị và ý nghĩa về mặt chuyên môn của việc tham gia ý kiến này.Cần đưa vào Luật những điểm mới của Nghị định 63/2010/NĐ-CP.Cơ chế kiểm soát TTHC ngay từ khâu dự thảo đã được thiết lậpbằng sự ra đời của Nghị định 63/2010/NĐ-CP. Qua theo dõi, kiểm tra quá trình thực hiện công tác kiểm soát TTHC tại các Bộ, ngành, địa phương, vẫn tồn tại tình trạng một số cơ quan soạn thảo chưa tuân thủ đúng quy định về thẩm quyền, hình thức quy định TTHC, đặc biệt là quy trình đánh giá tác động TTHC và gửi lấy ý kiến về quy định TTHC. Điều này đã làm ảnh hướng đến chất lượng của các văn bản QPPL nói chung và quy định về TTHC nói riêng, gây nên những cản trở cho quá trình cải cách và kiểm soát chất lượng các quy định về TTHC trong thời gian qua.Một trong những nguyên nhân cơ bản nhất của vấn đề tồn tại trên là quy định kiểm soát TTHC hiện nay đang chỉ mới dừng ở “cấp” Nghị định, chưa đủ tầm cũng như chưa tạo lập được hành lang pháp lý có giá trị cao hơn để buộc các cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản QPPL phải thực hiện nghiêm chỉnh các yêu cầu cần thiết của việc xây dựng và ban hành các quy định về TTHC. Chính vì vậy, theo chúng tôi, trong nội dung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này, việc đưa một số nội dung quy định cụ thể sau đây vào trong Luật là cần thiết.Quy định “quy trình 2 bước” trong xây dựng và ban hành chính sách, TTHC.Chất lượng của chính sách cũng như của TTHC được ban hành có ảnh hưởng to lớn đến người dân, doanh nghiệp và xã hội. Vì vậy việc xây dựng và ban hành chính sách cũng như TTHC cần phải được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ được gọi là “quy trình 2 bước”. Cụ thể như sau:Bước 1: Để đảm bảo chất lượng chính sách trước khi ban hành VBQPPL và quy định về TTHC, cơ quan nhà nước đóng vai trò tham mưu phải có trách nhiệm đề xuất chính sách và dự kiến quy định TTHC lên Cơ quan có thẩm quyền ban hành để xem xét, quyết định. Kèm theo bản đề xuất, dự kiến về chính sách và TTHC, cơ quan tham mưu đề xuất phải có sự đánh giá tác động đầy đủ với những tiêu chí về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của các chính sách và thủ tục. Trên cơ sở đó, cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành thẩm tra về các đề xuất này. Quá trình này có thể bao gồm cả việc tham vấn các đối tượng liên quan và các chuyên gia. Sau cùng, cơ quan có thẩm quyền sẽ thống nhất, quyết định việc ban hành chính sách, thủ tục hay không. Như vậy, ở bước này, những vấn đề về nội dung mang tính chất “linh hồn” của VBQPPL đã được thông qua. Vấn đề còn lại chỉ mang tính chất kỹ thuật lập pháp, xây dựng văn bản theo quy trình, thủ tục đã xác định.Bước 2: Soạn thảo văn bản QPPL để thế chế hóa, quy phạm hóa chính sách và quy định về TTHC liên quan. Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì phải thể hiện trung thực những nội dung chính sách, thủ tục đã được thông qua bằng ngôn ngữ luật pháp. Khi dự án, dự thảo văn bản đã hoàn tất, cơ quan soạn thảo sẽ thực hiện quy trình thủ tục của việc ban hành VBQPPL để đảm bảo tính toàn diện, hợp hiến, hợp pháp của văn bản khi được ban hành.Quy định về kiểm soát TTHC thành một phần nội dung trong LuậtDự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) cần quy định chỉ có Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ mới có thẩm quyền quy định và ban hành TTHC. Các Bộ trưởng, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ được ban hành TTHC khi được các cơ quan trên giao hoặc ủy quyền. Bên cạnh đó, cần quy định tất cả các TTHC chỉ được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL. Đồng thời, việc ban hành văn bản QPPL có quy định TTHC phải được thực hiện đánh giá tác động theo các tiêu chí: sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả; công cụ đánh giá tác động TTHC bao gồm các biểu mẫu đánh giá tác động kèm theo công thức đánh giá tác động.Bài viết này được đúc rút từ thực tiễn triển khai Đề án 30, kinh nghiệm một số nước trên thế giới cũng như thực tiễn hơn 2 năm triển khai công tác KSTTHC trên phạm vi toàn quốc theo Nghị định 63/2010/NĐ-CP. Qua đây, chúng tôi hy vọng đóng góp được một phần kinh nghiệm vào việc soạn thảo và xây dựng, ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới cũng như mong muốn cho quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt là các văn bản chứa đựng chính sách, TTHC ngày càng chất lượng, từng bước thể chế hóa Nghị quyết XI cũng như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020, đáp ứng yêu cầu của hội nhập và phát triển của đất nước, cải thiện đời sống của nhân dân./.